麦积区是省委省政府确定的“工业主导型、文旅赋能型”县区，但域内丰厚的文化旅游资源优势没有转化为地方经济增长优势，为经济“赋能”作用不明显。调研组成员通过实地查看、查阅资料、下沉调研、召开座谈会与相关单位部门负责人探讨交流等方式，对麦积山景区进行了“解剖麻雀”式的调研，希望对解决麦积山、甘谷大象山、清水温泉度假村及永靖炳灵寺等景区类似问题有所帮助。
一、麦积山景区发展现状
麦积山景区位于天水市麦积区，景区面积215平方公里，景区内有驰名中外的世界文化遗产——麦积山石窟，秦州“第一洞天福地”仙人崖，享有“小黄山”美誉的石门，作为黄河、长江水系分水岭的曲溪、被誉为“陇右名泉”的街亭温泉，五个特色景区共180多处景点；景区内动植物资源丰富，地质地貌典型独特，石窟保存整体较好，历史、文化、艺术价值突出，享有多种荣誉。麦积山石窟是1961年3月公布的第一批全国重点文物保护单位，2014年6月随“丝绸之路：长安-天山廊道的路网”列入《世界遗产名录》，成为甘肃东部地区唯一的世界遗产地。麦积山景区是1982年国务院公布的首批国家级风景名胜区，同时是国家5A级景区、国家森林公园、国家地质公园等。近年来，作为天水文旅产业的龙头，天水市及所辖麦积区完善景区规划体系，创新运营管理体制，拓展文旅产业布局，丰富旅游产品供给，景区发展稳步推进。
二、景区管理体制存在的问题及原因分析
历史上麦积山景区有“3+1”家管理单位，即麦积山大景区管理委员会、麦积山石窟艺术研究所、小陇山林业保护中心和驻地政府麦积镇，近年来市上又成立了天水市麦积山文化旅游发展有限公司，于是麦积山的管理体制变成了“3+2”。
1.多头管理，体制不顺
麦积山大景区管理委员会（以下简称管委会），是天水市委、市政府派出的正处级机构，负责麦积山、仙人崖、石门、曲溪、街亭温泉五个子景区180多个景点的管理。2014年甘肃省在全省范围内选择旅游资源特色独具、优势明显、基础较好的景区，统筹规划、分步建设了20个大景区，旨在建设体量大、旅游项目多、吸纳能力强、空间连贯完整、功能配套完善、管理统一顺畅，能使游客逗留2～3天的旅游景区，使其具有较强的核心竞争力、突出的品牌效应和区域带动作用。麦积山大景区管委会就是在这种思路下于2017年在原景区管委会基础上组建的。
麦积山石窟艺术研究所，负责世界文化遗产麦积山石窟的保护研究弘扬，其前身是1953年成立的“天水麦积山文物保管所”，1986年更名为“麦积山石窟艺术研究所”，升格为正处级建制。2016年8月，省委省政府为了贯彻中央关于文物保护的要求、推动华夏文明传承创新区建设、促进甘肃石窟文物保护事业发展，决定将麦积山石窟艺术研究所、炳灵寺文物保护研究所、北石窟寺文物保护研究所划归敦煌研究院管理，上级主管部门是省文旅厅、省文物局。2017年，三家研究所整建制划归敦煌研究院管理，简称“东三所”（2022年6月，敦煌研究院上报了《中共敦煌研究院委员会关于“东三所”整合以来运行情况的报告》，省长任振鹤、时任副省长何伟都作了批示）。
小陇山林业保护中心，于1962年经国家计委批准建立为“甘肃省小陇山林业实验局”，2021年4月更名为“甘肃省小陇山林业保护中心”。负责景区的林区管理，副厅级建制事业单位，隶属于甘肃省林业和草原局。其直属单位小陇山麦积植物园创建于1982年，毗邻麦积山石窟。下属经营实体植物园山庄（旅游酒店），已转由私人承包，现名“天水麦积山森林酒店”。经营者以盈利为核心，在石窟保护范围内实施了一些项目，不符合麦积山保护规划的规定。如在石窟不足三百米处修建树上攀爬项目，甚至建设靶场（经发现后叫停）等，最近又立项在植物园山庄上游河道上建设水库。这种建设项目可能改变石窟保护范围内的自然环境，确需实施须经专家组评估后，报请国家文物局和甘肃省人民政府批准。据悉他们正在私自实施的水库建设项目没有履行任何报批程序，由此可能引发石窟周边环境改变！
麦积区麦积镇，作为景区驻地政府，与景区合作开发上融合度不够。管委会属于市直单位，景区规划建设及收入都由管委会单独核算。麦积区及麦积镇承担了大量景区周边基础设施建设、安全生产、环境保护等工作，但在大景区整体规划建设发展上话语权较少，今年以来随着疫情后游客的激增，导致麦积镇景区沿线垃圾运转成本大幅增加，区镇两级财力有限、压力较大。
天水市麦积山文化旅游发展有限公司（以下简称公司），2016年11月由天水市政府注册成立，由管委会监管，自2021年1月后由天水市政府国资委直接管理，使原本复杂的多头管理局面愈加复杂化：因为在旅游开发过程中，管委会是实际上的景区开发、建设、经营的主体，现公司负责景区范围内所有文旅项目开发建设和经营管理，公司与其母体管委会之间形成了各自部门利益和条块碎化管理局面，责权利不相统一，局势比较微妙，加上其他几家单位局势更加复杂了。
综上，由于景区体制不顺，景区各管理单位（部门）分属不同上级主管部门，管理重点不尽相同，在实际工作中经常出现各自从己方重点工作出发、各自以己方利益为核心，但是相关问题权责不明甚至混淆不清的现象，缺乏整合优势，缺乏积极性、主动性、专业性，导致管理部门所有权、管理权、经营权三权混淆，政企不分、事企不分。除了3+2家管理单位外，景区范围内还有观音林场、麦积植物园、甘肃省林业职业技术学院实习基地等多个省直部门驻景区单位，协调的工作量较大。
2.多规管理，相互交叉
麦积山石窟艺术研究所受《文物保护法》及相关法规管理，小陇山国家级自然保护区受《环境保护法》《自然保护区条例》的管理，省上也有相关的法律和规定，管理部门都有各自的发展规划、条例规定和规章制度，景区发展方面的问题界定有一定难度。作为旅游景点，又受《旅游法》的管理，但旅游部门长期处于“大产业、小部门”的尴尬境地，时常出现“管又不让管，管也管不上”的情况。同时，各项法律法规在执行过程中，有轻有重，差异较大，“公说公有理，婆说婆有理”，极易形成管理部门之间的矛盾、保护与发展之间的矛盾。
麦积山石窟艺术研究所保护区虽有500亩的林权，但属于小陇山国家级自然保护区管理范围之内，地域范围交叉重叠，不便于管理。《麦积山石窟保护条例》正在制定之中，其中核心保护范围区、建设控制地带范围界定问题是条例制定的一大难点。加上景区内一些单位认识不到位，近年来随着经济社会的高速发展，热衷于搞开发、搞建设，在未进行正式沟通及书面申请情况下在麦积山石窟核心保护区内进行过度商业开发和多种经营活动、项目建设。另外，景区内原居民违规改建、扩建情况依然存在，这些都会对文物周边环境产生一定影响。
3.执法较难，难以形成合力
管委会和石窟艺术研究所属事业单位，没有法定行政管理职能不能执法。按《麦积山景区管理条例》景区有执法权的只能是地方旅游局、自然资源局、环保局等部门，但政府职能部门派驻景区的机构少、力量弱，并且对景区内专项执法和景区所在地麦积区属地执法存在推诿扯皮，不能适应景区依法治理的需要，也难以形成执法合力。由于管理体制机制的不顺畅，各单位在协调解决具体问题上都是“各顾各”，在景区基础配套、文物保护、产业开发、品牌打造、市场营销等方面难以形成合力。如：麦积山石窟重点保护范围内存在有14户原住民，且多经营农家乐，有大量外来人员流动，重点保护区域内无法形成闭环管理，同时由于土地属性复杂，相关文物保护工程无法实施。2021年5月、2022年7月，天水市委两次召开麦积山大景区建设发展专题会议，研究居民搬迁事宜，会议决定由麦积区政府负责组织实施居民搬迁工作，但至今此项工作无明显进展；景区内经营活动不规范，管理弱化、监管不到位，经营项目混杂、秩序混乱且服务质量不高等问题；麦积山大景区游客服务中心建成已有时日，因资金缺口、项目招商等问题，并未完全启用。《甘肃丝绸之路经济带建设大景区总体规划纲要》中明确了一些具体的指标，差距还比较大，麦积区过夜游客仅占游客总数的8%左右，2到3天的更少，文化旅游业在GDP中占比不到1%。
三、理顺景区管理体制机制的建议
理顺麦积山景区管理体制和机制问题，对于贯彻落实习近平总书记在文化传承发展座谈会重要讲话、生态环境保护重要讲话和视察甘肃重要指示精神，加快文化旅游强省战略实施、推进文旅融合发展、促进区域经济、社会和生态文明建设高质量发展具有深远的价值和意义。
1.先理顺天水市管单位体制，再协调与省管单位的关系。将麦积山大景区管理委员会与驻地政府麦积区、天水市麦积山文化旅游发展有限公司整合为一个新的大景区管委会，内设综合管理部（以现大景区负责管理的人员为班底）、景区服务部（以麦积镇领导和现大景区负责服务的人员为班底），由麦积区区委书记兼任管委会党工委书记，麦积区人民政府区长兼任管委会主任，设常务副主任，麦积山石窟艺术研究所、小陇山林业保护中心、天水市麦积山文化旅游发展有限公司领导兼任大景区副主任。由麦积山石窟艺术研究所主导景区内文物保护工作，甘肃省小陇山麦积植物园主导景区环境保护工作，管委会主导景区规划、建设、宣传、管理、执法、运营、景区内居民管理工作，债权债务一律划转麦积区。这样既有利于公安、交警、应急等部门在紧急情况下，特别是“五一”“十一”特大客流时期整合力量迅速应急处突，更便于麦积山景区二级保护区内114户住户、仙人崖景区一级保护区内54户住户的日常统一管理。
2.建立定期召开联席会议制度，研究决定景区重大事项。在整合后的管委会内建立议事协调领导小组，麦积山大景区管委会（麦积区）、麦积山石窟艺术研究所、小陇山林业保护中心和市直相关部门参加，定期召开联席会议，共同协商解决麦积山石窟景区内各类问题，研究解决大景区发展中的体制机制、建设发展和综合管理等问题。特别重大事项根据权限，提交天水市委市政府乃至省委省政府研究决定。
3.处理好经济效益与资源保护问题。旅游开发不能以牺牲文物保护为代价，这是习近平总书记多次强调的重要理念，因此任何景区开发经营行为，都必须在保护优先的前提下科学开发、永续利用，在遗产保护区内进行开发或建设项目过程中要严格遵守《中华人民共和国文物保护法》《麦积山石窟保护规划》等相关法律法规，进行项目建设前须经过严谨论证，确保文物安全及景区环境不受影响，确保文物安全。
4.完善法规政策保障体系。进一步健全完善旅游综合协调机制，整合市场管理、环保、交通运输、卫生、公安、消防等部门力量，共同行使大景区旅游市场监管、联合执法、投诉处理等工作，推行景区、乡镇、城市多规合一。完善并强化规划编制和审批工作制度，凡涉及到麦积山大景区的文物、旅游、林业、城乡发展等各类规划，必须互相衔接沟通，确保规划编制和项目实施符合《麦积山风景名胜区总体规划》和《麦积山风景名胜区详细规划》。
各地景区管理模式不同，没有统一的样板，必须探索适合我省自身发展的方式，建立明确的责、权、利职责，积极稳妥推进景区管理体制机制改革。
调研组成员：廖士俊 康泰来 李天铭